為教育現(xiàn)代化提供有力經(jīng)費保障

發(fā)布時間:2015-11-25 10:35:58

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全面依法治國體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是要堅持全面依法治教，堅決維護教育法律的權(quán)威，堅決維護財政性教育經(jīng)費體制機制建設的法律權(quán)威，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和教育的長遠發(fā)展提供有力的法治保障和經(jīng)費保障。為教育現(xiàn)代化提供有力經(jīng)費保障

　

　　黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）。“十三五”是實現(xiàn)“基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學習型社會，基本進入人力資源強國行列”戰(zhàn)略目標的沖刺階段。為此，《建議》以“堅持共享發(fā)展，著力增進人民福祉”為理念指導，從戰(zhàn)略高度提出，“十三五”期間以提高教育質(zhì)量為核心內(nèi)涵，對各級各類教育改革發(fā)展提出了極富操作性的指導意見?！?br />
　　如何在經(jīng)濟運行“新常態(tài)”下完善財政性教育經(jīng)費增長的長效機制，是提高教育質(zhì)量、促進社會公平、服務經(jīng)濟社會發(fā)展和人民大眾教育需求等的關(guān)鍵保障措施之一，因而也是“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。　

　　依法確保財政性教育經(jīng)費增長已成為“剛性要求”　

　　展望“十三五”，面向未來，依法確保財政性教育經(jīng)費增長，之所以成為剛性要求，是因為《建議》對教育改革發(fā)展提出了更高要求，經(jīng)濟社會發(fā)展對教育改革與發(fā)展提出了更為迫切的需要?！?br />
　　一是推動義務教育均衡發(fā)展需要財政性教育經(jīng)費的切實有力保障。截至2014年底，全國實現(xiàn)義務教育發(fā)展基本均衡的縣（市、區(qū)）累計達到757個，占全國2853個縣級行政區(qū)劃單位的26.5%，僅略超1/4，且多數(shù)集中在東部發(fā)達地區(qū)和中西部的大城市所屬區(qū)縣。“十三五”期間，全面達到基本均衡，加快城鄉(xiāng)義務教育公辦學校標準化建設任務更為艱巨。這些都需要長期、穩(wěn)定的財政性教育經(jīng)費保障?！?br />
　　二是勞動年齡人口受教育年限明顯增加，需要財政性教育經(jīng)費的切實有力保障。根據(jù)教育規(guī)劃綱要制定的戰(zhàn)略目標，主要勞動年齡人口平均受教育年限要從2009年的9.5年提高到2020年的11.2年，即由人均初中畢業(yè)提高到人均高中畢業(yè)，受過高等教育的比例要從2009年的9.9%提高到2020年的20.0%，翻一番。《建議》抓住了關(guān)鍵，部署普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費。這是服務《中國制造：2025》戰(zhàn)略目標的迫切需要，也是在“二胎”人力資源效果尚待來日的情況下，以勞動者素質(zhì)提高來繼續(xù)形成新的人口紅利的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學生實施普通高中免除學雜費，不僅有利于提高主要勞動年齡人口平均受教育年限，而且有利于暢通社會階層的向上遷移，促進社會穩(wěn)定和公平。這些都需要長期、穩(wěn)定的財政性教育經(jīng)費保障?！?br />
　　三是提高高校教學水平和創(chuàng)新能力需要財政性教育經(jīng)費的切實有力保障。《建議》要求到2020年使若干高校和一批學科達到或接近世界一流水平，為此國務院剛剛發(fā)布了統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案。加快推進高校人才培養(yǎng)模式改革，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，持續(xù)造就拔尖創(chuàng)新人才，需要深化課程改革追蹤學科前沿，需要致力于教學空間拓展加強社會實踐，需要探索教學組織變革推進科教協(xié)同育人，需要推進教學方式創(chuàng)新鼓勵學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。這些應當成為高校經(jīng)費支出的優(yōu)先重點，需要長期、穩(wěn)定的財政性教育經(jīng)費保障。同時，推進有特色高水平大學建設，在高校實施一批國家重大科技項目，在重大創(chuàng)新領(lǐng)域組建一批國家實驗室，牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，加強基礎(chǔ)研究，強化原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新，都需要高校努力開辟經(jīng)費籌措渠道，尤其需要長期、穩(wěn)定的財政性教育經(jīng)費支持?！?br />
　　此外，“二胎”政策的實施，會分時段、分層次逐漸對教育規(guī)模擴張產(chǎn)生波浪式影響。以此政策從2016年開始實行進行預測，再加上前期“單獨二孩”政策所產(chǎn)生的堆積效應，近期學前教育規(guī)模進入擴張期，可以預測，到“十三五”后期，義務教育規(guī)模將進入擴張期，需要師資、條件和經(jīng)費的三大基本保障，特別是財政性教育經(jīng)費保障，在“十三五”期間和今后更長時期內(nèi)，只能增長不能降低?！?br />
　　必須維護國家財政性教育經(jīng)費體制機制建設的嚴肅性和法律權(quán)威　

　　1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定，“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出（包括：各級財政對教育的撥款，城鄉(xiāng)教育費附加，企業(yè)用于舉辦中小學的經(jīng)費，校辦產(chǎn)業(yè)減免稅部分）占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到百分之四，達到發(fā)展中國家八十年代的平均水平。”首次提出財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例?！?br />
　　1995年，《教育法》第五十四條不僅規(guī)定了“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高”，而且進一步規(guī)定，“全國各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高”?！?br />
　　教育規(guī)劃綱要規(guī)定，“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%”。　

　　全國人大在1994年通過了《預算法》后，在1995年通過的《教育法》中作出上述規(guī)定，這應當被視為與《預算法》保持了一致性。2014年，在黨的十八屆三中全會后，全國人大常委會對《預算法》進行了修訂，既沒有涉及更沒有否定《教育法》中的上述規(guī)定，這也應當被視為與《教育法》中的上述規(guī)定保持了一致性?！?br />
　　在跨越20多年期間，黨中央和國務院先后作出上述戰(zhàn)略決策，全國人大全體會議進行慎重表決。這些都充分體現(xiàn)了歷屆黨中央和國務院始終堅定不移地實施科教興國戰(zhàn)略，高瞻遠矚地將基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化作為實現(xiàn)中國夢的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略，維護國家財政性教育經(jīng)費體制機制建設的嚴肅性和法律權(quán)威，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代建立有力的財政性教育經(jīng)費保障?！?br />
　　堅持國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例的法定要求

　　4%既是結(jié)果，又是目標。作為具有法律效力的目標，當來年國內(nèi)生產(chǎn)總值總量可以在一定區(qū)間內(nèi)予以確定性預測時，全國財政性教育經(jīng)費總量就可以根據(jù)4%的目標做出預算。因為全國財政性教育經(jīng)費總量主要是由中央財政教育支出和地方各級財政教育支出構(gòu)成，所以它需要根據(jù)事權(quán)和財權(quán)及支出責任相適應的制度，由中央財政和地方財政分擔。這在管理學上屬于目標管理，是國家以及各領(lǐng)域、各企事業(yè)單位普遍采用的一種科學管理方法，也是國家對經(jīng)濟發(fā)展、金融運行等采用的一種宏觀調(diào)控方式。世界其他許多國家尤其是發(fā)達國家，在宏觀管理中也普遍采用目標管理方法，例如它們對減碳數(shù)量目標的預定和分解以及到規(guī)定時限的統(tǒng)計。《建議》明確提出，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責任。這是依法保障財政性教育經(jīng)費增長的體制性安排，是十分正確的?！?br />
　　在“新常態(tài)”下堅持依法保障財政性教育經(jīng)費增長的可能性

　　我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”階段，其所具有的新特點為，依法保障財政性教育經(jīng)費的兩個比例并逐步增長提供了可能性和有力支撐。　

　　一是應當準確把握“新常態(tài)”的根本特征，從而正確認識依法保障4%的可能性?！?br />
　　習近平總書記指出中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出“新常態(tài)”，有幾個主要特點：一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。他還提出了“新常態(tài)”將給中國帶來四個方面的發(fā)展機遇：第一，中國經(jīng)濟增速雖然放緩，實際增量依然可觀；第二，中國經(jīng)濟增長更趨平穩(wěn)，增長動力更為多元；第三，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，發(fā)展前景更加穩(wěn)定；第四，中國政府大力簡政放權(quán)，市場活力進一步釋放?！?br />
　　在下表中可以看到，在2012年和2013年，雖然公共財政收入增長比例由于國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率逐年減緩、減稅等原因，總體上逐年有所降低，但是全社會勞動生產(chǎn)率在科學技術(shù)創(chuàng)新、勞動者生產(chǎn)能力提高、改革紅利等因素推動下不斷提高，公共財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例卻逐年小幅上升。因此，在公共教育財政支出占公共財政支出比例自2011年逐步降低的情況下，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍逐年提高。這充分表明：在國內(nèi)生產(chǎn)總值增速小幅減緩的“新常態(tài)”下，要達到占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的國家財政性教育經(jīng)費支出的增幅隨之而降低，減輕了國家財政性教育經(jīng)費支出增幅的壓力；盡管公共財政收入增長比例有可能降低，但它占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例由于各種有利因素而逐年小幅提高。因此，用于公共教育財政支出的增幅雖然從法理角度看也可以隨著公共財政收入增長比例的降低而降低，但總體上減少了國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的難度，增加了依法保障財政性教育經(jīng)費增長的可能性。教育規(guī)劃綱要以教育法律為依據(jù)規(guī)定了4%的比例，其合法性是毋庸置疑的，其合理性也是充分的。　

　　二是應當準確把握教育法律原則，依法確保財政用于教育支出的比例。　

　　《教育法》第五十四條規(guī)定，“全國各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高”；第五十五條規(guī)定，“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長”。上述兩條法律規(guī)定的關(guān)系是，首先，前一條規(guī)定了衡量財政性教育經(jīng)費支出的標準是財政用于教育支出的比例，而且要確保財政用于教育支出的比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高，體現(xiàn)了教育優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略。其次，后一條規(guī)定了財政性教育經(jīng)費支出增長比例的標準，根據(jù)該法律條款，當財政經(jīng)常性收入增長的比例超過兩位數(shù)時，財政用于教育支出增長的比例也應當超過兩位數(shù)，并高于財政經(jīng)常性收入增長的比例；另一方面，當財政經(jīng)常性收入增長的比例低于兩位數(shù)時，財政用于教育支出增長的比例可以低于兩位數(shù)，這是合法的，但應當高于財政經(jīng)常性收入增長的比例。　

　　在財政收支出現(xiàn)矛盾時，越是要堅持教育投入優(yōu)先。全面依法治國體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是要堅持全面依法治教，堅決維護教育法律的權(quán)威，堅決維護財政性教育經(jīng)費體制機制建設的法律權(quán)威，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和教育的長遠發(fā)展提供有力的法治保障和經(jīng)費保障。李克強總理在今年教師節(jié)會見教師代表時指出，“教育在國家發(fā)展戰(zhàn)略布局中必須始終處于優(yōu)先地位。無論財政遇到什么困難，都必須把教育擺在最優(yōu)先的位置。教育經(jīng)費不能削減，只能增加！”這是國家在制定全國經(jīng)濟社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃和教育“十三五”規(guī)劃時，在財政性教育經(jīng)費投入上必須堅持的原則。

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